총액인건비제와 공무원노동자의 위기.
2006년 지방선거가 끝나고 2~3월이후 실제적으로 실시되는 구조조정에 "나는 안전하겠지?" 라고 착각하는 분이 많이 있습니다.
처음 시작이 어렵지, 시작한 후에는 급속히 진행될 것입니다.
노동유연화 관련 제도 도입 경과
정부는 개방형 임용제, 인턴사원제, 파트타임제 등의 노동유연화 정책을 도입하면서 언론에는 행정에 외부 전문가를 채용하여 행정을 전문화 시키고, 나아가 행정을 개혁하겠다고 발표하고 있다.
1) 하지만 그것의 본질은 일반노동계에서 진행 중인 노동자 60%를 차지하고 있는 비정규직의 일반적인 흐름을 공공부문에도 도입하겠다는 노동유연화 정책의 다름 아니다.
개방형 임용제, 인턴사원제, 보건소 등 파트타임제가 가능한 분야의 비정규직화 확산 으로 인해 정부는 지금까지 유지해 온 직업공무원제도를 사실상 포기하는 정책적 흐름을 가져가고 있다.
2) 한 마디로 전 사회 문제가 되고 있는 정규직의 비정규직화를 통한 임금 감소와 인력감소 정책을 중단하고, 공공성 강화 정책을 추진하여 문제를 해소하기 보다는,
오히려 통제하고 강제하고 나아가 노동자를 무차별적으로 공격하는 것이 행정개혁인 것 인 냥 국민을 호도하고 있다. 이는 지난해 9월 20일에 국가공무원법의 개정을 통해 확인되었다.
3)노동유연화는 임금유연화와 고용유연화로 이는 곧 비정규직의 확산을 말하는 것인데, 행정부문의 비정규직이 기업보다 차별이 심하고,
4) 즉 노동 강도가 강하고, 한편 생활은 경기불황으로 인해 공무원의 대츌연체가 급증하고 있어, 이로 인한 소득감소가 부정부패로 심화될 것이라는 신문보도가 국정감사 기간에 발표되었다.
5) 이것은 1997년 IMF외환관리체제하에도 없었던 현상으로 2001년도에 2억 연체를 시작으로 2004년 7월 현재 82억원으로 급증했다는 사실은 무엇을 말하는가? 신문보도의 분석대로 심각한 경기불황을 반증하는 것이 아닐까? 더 나아가 노동유연화 정책의 근본적인 문제가 현실화되는 과정 아닌가?
공공부문에도 비정규직을 확대하는 정부정책이 지속되는 한 생활고에 허덕이는 공무원노동자들에게 언제까지 행정서비스의 공평성 유지를 강요할 것인가?
공무원을 관리도구로 인식하고 그들의 인간성을 파괴하는 것이 결국 행정서비스의 파괴로 이어질 것이라는 것은 너무도 자명하지 않는가?
또한 공무원처우개선에 관한 연구
6) 내용을 보면 공무원의 보수정도와 부패정도가 밀접한 연관관계를 갖고 있는 것으로 되어 있다. 즉 공무원의 보수가 높은 선진국의 경우 부패정도가 약하고 후진국의 경우 보수가 낮아 부패정도가 높음을 알 수 있다.
7) 그러나 이러한 일반적인 현상과 우려에도 불구하고 우리나라 공직사회의 부정부패는 행정서비스를 직접 경험한 민원인이 인식하는 청렴도는 10점 만점에 7.71점으로 청렴한 수준인 것으로 조사되었다. 2003년의 6.43점과 비교하여 1.28점이나 개선된 것으로 일반 국민들이 과거 공무원의 행태나 고위직 공무원들의 부패로 막연히 ‘지금도 부패할 것이다’라는 부정적 인식은 현실과 엄청난 차이가 있음을 보여주는 것이다.
8) 열악한 환경에서도 열심히 일하는 공무원이 대다수라는 일반적인 사실을 더 이상 왜곡하지 말아야 한다.
노동유연화는 행정환경에 밀접한 관계를 갖고 있다. 일방적인 노동유연화는 공공부문 공무원노동자의 인간다운 삶을 보장할 수 없고, 나아가 행정서비스를 제공받는 일반국민에게 파장이 미칠 수 밖에 없다.
공공부문의 노동유연화 정책이 작은 정부를 지향하는 고통분담이라는 무의미의한 형태로 지속되는 한, 1차로 공공부문 노동자의 삶과 생활파괴는 불 보듯 뻔한 상황이 예견되고, 1차 종사자의 생활파괴는 곧 행정서비스를 제공받는 일반국민에게 행정서비스의 형평성이 저하될 수밖에 없으며, 이는 결국 공공행정서비스 분야의 공공성 위기로 이어질 것이다.
국가이윤을 추구하기 위해 재정지출을 감소시키는 정책은 결국 사회보장부담금을 낮추는 결과를 초래할 것이다. 이는 조세,공적연금,사회보험을 소득 분위별로 구분하여 비교한 자료(연합뉴스, 2005.9.28)를 보면 최하위 10% 소득계층이 24.36%의 사회보장부담금을 지출하고 있으나, 오히려 최상위 10% 소득계층은 13.48%의 사회보장부담금을 지출, 서민의 부담이 오히려 가중되고 있는 불합리한 경우를 볼 수 있다. 이는 현 정부의 정책으로 서민이 더 부담을 져야한다는 것을 증거하고 있다.
1) 중앙인사위원회, 2004, 업무보고(2004.4.23).
2) 중앙일보, 공무원사회 경쟁체제 도입 공감대, 2004.8.24
3) 중앙인사위원회, 법령예고2004-34호, 2004. 9.20
4) 경향신문, 공공기관비정규직기업보다차별심해, 2004.10.15
5) 연합뉴스, 경기불황에공무원대츌연체금증가, 2004.10.15
6) 최영출, 공무원처우개선에관한연구, 2001, p.3-5
7) OECD, 주요외국과의보수및부패순위비교, 2000. 캐나다의 경우 보수가 140(민간보수 100기준)이고 청렴도는 5위인 반면 한국의 경우 보수가 88.4(민간보수 100)이며 청렴도는 48위로 나타났다.
8) 부패방지위원회, 부패방지백서, 2003, p.216-217
노동유연화를 위한 현장통제 정책의 도입 실태
문민정부를 시작으로 공직사회에 불어 닥치고 있는 직업공무원제 해체 기도는 2001년으로 거슬러 올라가 중앙인사위원회가 제시한 정책방향에서 그 단서를 찾을 수 있다. 이전에 추진한 IMF당시 공직사회의 구조조정 명분이 민간부문의 고통을 나누는 것이라면,
2001년부터 중앙인사위원회가 시행한 목표관리제, 성과상여금제, 다면평가제, 개방형임용제, 읍면동 기능전환, 행정서비스헌장제, 고객중심주의, 성과주의예산제 등은 IMF관리하에 시장개방으로 인한 재정적자를 감소시키기 위해 본격적으로 공직사회를 생산성과 효율성의 개념으로 패러다임을 전환시키겠다는 분명한 의지를 드러낸 것이었다.
1)그런데 이 패러다임 전환의 중심 역할을 하는 목표관리제의 경우 전제조건이 직무분석을 통한 직무평가가 가능한 평가시스템과 비교우위를 정하는 업무 비중도를 구분할 수 있느냐가 핵심적인 내용으로 이론상으로는 이러한 제도의 도입은 직위분류제를 하거나 직무등급제를 실시하는 나라의 경우에 가능하며
2), 계급제를 실시하고 있는 나라의 경우 관료제의 문제점을 개선하기 위한 보완적인 수단으로 가미될 수는 있으나 본격적인 도입은 불가능하며, 이 이론적 근거를 반영하듯 1998년도에 실시한 직무분석이 우리나라의 실정에 맞지 않는다는 결론이 연구용역을 통해 밝혀졌음에도 정부는 일방적으로 밀어붙이기 식으로 제도 도입에 혈안이 되어 있다.
물론 그 이면에 자본의 이윤을 보장하는 국가시스템을 건설해야 하는 본질적인 문제가 있는 것은 주지의 사실이다. 국제경쟁력평가기관
3)이라는 자본의 도구를 이용하여 자신들의 투자대상을 확대하기 위한 수단으로 평가를 왜곡하여 견제장치를 무력화하는 한 방편으로 개혁의 방향이 정해지고 진행되고 있다.
이러한 흐름에 속도를 더하고 있는 것이 지방분권혁신위원회이다. 2004년부터 언론에 오르내리기 시작한 지방분권혁신위원회는 중앙인사위원회의 기초적인 발판을 이용하여 본격적으로 공직사회를 초토화 시키고 있다. 그 중심에 자리하고 있는 정책이 다름 아닌 혁신이라는 미명아래 도입된 총액인건비예산제도이다.
총액인건비예산제도는 인건비 총액을 재정화 지수 등 28개 지수(행정자치부 자체 모형 개발)를 이용해 정하고, 그 총액범위 내에서 총정원을 정할 수 있으며, 총정원에서 직급과 직렬 등에 자율권을 부여하는 것이 핵심적인 내용이다.
여기서 지적되는 것이 재정화 지수로 이는 국가재정운용계획에 의하여 지방재정자립도에 의해 인건비를 산정토록 하는 재정통제 정책을 추진한다는 점이다. 즉 재정자립도에 의해 인력을 충원하거나 유지하는 정책을 통해 인력증원이나 인건비 상승을 억제한다는 노동총비용 감소정책을 추진하여 국가 재정적자를 해소한다는 기본 틀을 갖고 있는 것이다.
실제로 총액인건비예산제도가 실시될 경우 재정자립도를 기준으로 인력축소를 예측해보면 우리나라의 경우 250개 지방자치단체 중 159개 기관이 지방세를 걷어 자체 인건비도 충당하지 못하는 실정으로 제도의 본격 시행시 인력축소가 뻔한 상황이 전개될 것이다.
4) 하지만 현재 시범실시 자치단체는 제도의 순응성을 높이기 위해 오히려 정원 증원이 필요한 지자체를 시범실시 지역으로 선정하여 제도의 본질을 은폐하고 있어 조합원 대중들이 현혹당하고 있는 것이 사실이다.
또한 총액인건비예산제도의 경우 신규인력은 계약직(흔히 말하는 비정규직) 충원을 전제하고 있다. 정원대체 계약직 비율을 20%이상 고용한다는 계획이다. 지금까지 안정적인 고용구조에서 일해 온 조합원 대중들에게는 비정규직을 양산하는 정부정책이 비현실적인 문제이거나 아니면 자신은 제외될 것이라는 주관적 믿음이 있어 심각성을 덜 느끼겠지만 일반기업을 비교해 보면,
500인 이상 고용기업의 정규직 노동자 평균임금이 217만원으로 비정규직의 경우 정규직의 56%의 임금을 받는 임금유연화의 일환으로 진행되는 제도를 공직사회에 도입하여 전 사회적 일반적 현상임을 강조하려는 자본과 정권의 음모를 공공연히 밝히고 있는 것이 현실이다.
우리나라의 저임금노동자의 실태는 심각한 수준에 있다. 2005년의 경우 전체 노동자의 25.9%가 저임금 노동자로 선진국인 미국의 경우는 18.1%임을 감안하면 임금의 양극화 현상이 뚜렷하다. 공공부문의 고용 인력도 OECD(2003년 기준) 발표 자료에 따르면 한국의 경우 11.6%로 노르웨이(34.2%), 덴마크(31.3%), 스페인(18.2%), 일본(16%)에 비하면 현저히 부족한 인력임을 알 수 있다.
5)이런 열악한 근무여건에 더해 직업공무원제를 실질적으로 파괴하는 수단은 보수제도로 성과급제도를 도입한다는 것이다. 성과급제도는 직업공무원제의 근간인 계급제를 폐지하기 위한 첫걸음이다. 즉 단일호봉에 의한 기준보수를 정하고 연공급의 비율을 70%, 직무성과급의 비율을 30%로 진행한다는 것이다.
교사의 경우 연공급을 90%, 직무성과급을 10%로 하고 있는 현실에 비교해도 엄청난 비율의 직무성과를 반영하는 것이지만, 결국 신자유주의 전형 국가인 영국의 경우를 보면, 초기에 우리나라와 동일한 비율로 실시하다가 현재는 연공급이 10-30%, 직무성과급이 90-70%의 비율로 사실상 계급제가 폐지되고 직업공무원제가 해체되는 방향으로 진행되었음을 상기할 때 우리나라도 이러한 흐름을 진행시키려고 하는 것이 총액인건비예산제도인 것이다.
6)예산의 편성과 지출을 통제하는 방편으로 총액인건비예산제도가 시행되려고 하고 있다. 정부재정 적자의 규모가 2004년말 현재 200조원 정도이다. 공무원의 인건비를 줄여 재정적자를 해소한다는 어처구니 없는 발상을 정부는 노골화하고 있다.
7) 정부 총 예산의 3.8%가 인건비에 해당된다. 여기에서 10%를 절감한다고 해도 0.38%에 지나지 않는다.
정부가 이 정도의 예산절감을 위해 정치적 모험을 진행하지 않을 것이 뻔하다. 즉 총액인건비예산제도는 보다 더 큰 금액의 재정적자를 줄이기 위한 수단을 도입하기 위해 사전적으로 도입되는 제도로 기능하게 설계하고, 이 제도가 정착되면 본격적으로 총괄경상사업비예산제도를 도입한다는 것이다.
이 제도는 사업비까지를 재정자립도에 의해 산정하는 방식으로 이 경우 정부 총 예산에서 차지하는 비율을 살펴보면, 정부의 의도가 분명해 진다. 정부 총 예산의 43%정도가 경상사업비이며, 이 예산의 10%만 절감해도 4.3%로 인건비 총액보다 많은 금액이 절감되는 재정효과를 거둘 수 있다는 것이 정부의 판단이다.
마지막으로 정부의 의도를 총체적으로 완성하는 것이 국가균형발전위원회이다. 국가균형발전위원회는 기본적으로 세 가지 방향에서 신자유주의 정책을 추진하려고 하고 있다.
첫 번째로 재정 통제를 통한 신중앙집권의 강화이다. 그 중심 정책이 행정구역개편이다. 1개 특별시와 인구 100만 규모의 64개 광역시로 개편한다는 것이다. 이를 통해 재정을 균등화한다는 것이 외형상 나타난 정부의 구상이다. 이를 위해 지방자치단체 통합을 시도하여 제주도의 경우 지난 7월 27일 주민투표를 실시하여 그 결과 통합이 결정되었으며, 그 여세를 몰아 충북 청주와 청원이 통합신청을 하는 등 그 진행과정이 확인되고 있다.
또한 재정 균등을 위해 기업도시, 경제특구, 혁신도시 등을 64개 클러스터화 하는 방안을 추진하고 있다. 경제특구와 기업도시 모두 민중의 삶의 터전을 빼앗아 자본의 이윤을 보장하는 정책이다. 경제특구는 외국자본의 이윤보장을, 기업도시는 국내자본의 이윤 보장을 위해 도입되는 것은 이제 알 만한 사람은 다 아는 내용이다.
자본은 초기 사업비를 투자하지 않고 국가가 나서서 민중의 재산권을 몰수하여 헐 값에 보상하고, 개발을 통해 거기서 생겨나는 잉여 이윤을 자본과 정권이 나눠먹겠다는 심산이다. 물론 이 도시가 지정되면 교육도 개방되고 민영화되어야 하고, 종합병원인 의료시설도 비영리법인에서 영리법인으로 허가할 수 있고 그 결과 돈 없는 사람들은 병원을 앞에 두고도 비싼 병원을 이용할 수 없어 병들어 죽어가는 현실이 도래할 것이고, 노동자는 헌법에서 보장한 노동자의 노동기본권도 박탈당하는 그야말로 자본의 천국이 생겨나게 되는 것이다. 또한 혁신도시라는 미명아래 각종 신자유주의 정책, 즉 민간위탁 등을 공직사회에 도입하는 여건을 조성하는 것이 현실이다.
8)그 외에 지방자치단체 재정평가 9등급제를 실시하여 7,8,9등급의 하위 지방자치단체는 교부세를 교부하지 않고, 중앙의 시책에 따르도록 강제하는 방식을 도입하고 있다.
이 경우 대략 60-70개 지방자치단체가 교부세 없이 자체의 세원으로 다음 연도의 예산을 편성해야 하는 것으로 최근에 언론에 보도된 외국사례와 같이 지방자치단체의 파산이 우리나라에도 현실화 된다는 점이다. 물론 그 경우 자치단체 종사자의 임금이 지급되지 않는 경우와 사회복지비용의 지출, 각종 사회간접시설 투자의 저하 등 국민들에게 실질적인 피해가 발생할 수 있다.
공무원연금의 국민연금과의 통합도 이러한 사정에서 진행 중에 있다.
9) 지금까지 공무원에게 주어진 각종 혜택(퇴직금이 없어 당연히 연금액수가 많아야 함)을 철회하여 재정적자를 안정시키겠다는 것이 정부의 궁극적 목표이다.
두 번째로 팀제 도입을 통한 인력통제 방안이다. 팀제 도입은 생산성 향상을 위한 업무통제를 현장에서 더욱 강화하는 제도인데, 인력의 적정성과는 무관하게 진행되는 것이 현실이다.
10) 팀제를 도입할 경우 현장통제와 관련된 제도들이 연관성을 갖고 현장에 도입되게 된다. 일하는 방식 혁신, 집중근무제 등을 통해 직무분석이 안된 업무를 비중을 통한 업무난이도를 고려하지 않고 이 제도를 통해 자신이 제출한 일의 결과, 즉 일을 했는지 못했는지에 따라 자신의 일일평가가 진행되고,
주 단위로 진행된 평가를 팀장과 캔미팅을 통해 자기성과를 인정하는 과정을 거쳐 월별로 그것이 누적되어 성과평가체계가 자리 잡게 된다. 즉 다면평가가 직무분석이 되지 않아 현실에서 성과와 생산성 개념을 도입하기에는 무리한 측면을 성과평가를 통해 완성한다는 것이다.
11)이렇게 성과평가가 진행되면 성과평가 결과에 따라 공무원의 성과등급제 가 실시될 배경을 만들어 퇴출을 기정사실화하고, 여기에 기초해 성과가 높은 공무원에게 직무등급이 높은 업무를 배정하여 보수의 차등을 유도하는 연봉제를 실시하고,
직무성과협약제(4급 이상은 직무성과계약제-공무원 신분이 아님에 유의, 즉 계약직 비정규직임을 의미)를 실시하여 직업공무원제의 근간인 계급제를 폐지하는 과정을 거쳐서 결국 직무성과에 의한 단일호봉제로 보수체계를 전환하는 흐름을 예정하고 있는 것이다.
12) 이 흐름에 노출될 경우 정년제 등의 현안은 고려대상이 아님을 알 수 있다.
마지막으로 행정통제 정책이다. 기존의 목표관리제(MBO)가 실효성도 없고 현장에서 거부당하는 점을 개선하여 직무성과계약제 및 협약제를 시행하려고 하고 있다. 그 동안에 현장에서 능력개발의 하나로 인식시켰던 다면평가제도의 본질을 이제야 내세워 서열화를 통한 다면평가 결과를 기본으로 시행하려고 하고 있다.
더 나아가 제안마일리지제도, BSC, 직무성과등급제를 통한 인사시스템의 개선 등을 위해 인사전산화에 박차를 가하고 있다. 공무원성과등급제나 PPSS 인사시스템은 교사의 경우 교원평가제나 네이스에 해당되는 것으로 이미 그 폐해는 알려져 있어 투쟁을 통해 제도 도입을 원천봉쇄해야 하는 절박성이 있다.
1) 하개수, 2001, 신공공관리론, pp.4-5.
2) 대표적으로 미국과 중국을 들 수 있는데 공직자 임용시에 직위나 직무의 우열이 결정되어 성적우수자가 등급이 높은 직위나 직무에 응모하여 임용되는 제도이며, 우리의 경우 계급제에 의한 직군(10개)으로 선발하는 구조에서는 이러한 제도를 도입하기가 이론적으로 불가능에 가깝다.
3) IMD, WEF 등 국제적인 국제경쟁력 평가기관이 있다.
4) 한겨레신문(2005.4.22), 재정자립도 57.2%로 250개 지방자치단체 중 50%미만인 지자체가 210개로 87.6%이며, 30%미만이 지자체도 136개나 차지함.
5) 2005. 9. 21 한겨레신문, ‘GDP 와 부양인구비율을 고려한 적정취업자수는 2003년에 77만6천명이었으며, 중기재정계획에 따라 정부예산을 증액할 경우 2008년에 50만2천명이 부족한 상태’라고 보도되었다. 여기서 저임금노동자는 전체평균임금의 2/3도 미치지 못하는 노동자를 의미한다.
6) 보수제도개혁방안에서 제시한 단계별 실시방안이 1단계(plus sum 방식)에서 바로 3단계(성과급)로 이행하는 등 속도가 빨라지고 있다.
7) 평화방송(2005.9.27) ‘공무원의 인건비를 줄여서라도 사회복지비용을 늘여야 한다’고 발언,
8) 혁신도시 신청시 2001년에 조직진단을 통해 민간위탁 등 업무의 생산성을 높일 수 있는 분야 등에 대해 자치단체의 이행계획을 제출하면 행자부에서 이를 확인하고 검증하여 혁신도시를 지정하고 이행을 강제하는 방안이 혁신도시지정제도의 본질이다.
9) 연합뉴스(2005.6.27), 2006년에 공무원연금 개혁방안을 강구해야 한다. 또 동아일보(2005.9.22) 공무원연금 적자 눈덩이 파산 올 수도 있으며, 2030년의 경우 32조원의 적자가 예상되어 지급액을 줄이고 부담액을 늘리는 등의 대책이 필요하다고 행자부의 국감자료에서 인용보도.
10) 한겨레신문(2005.9.21), 양극화시대의 저성장, 저출산, 저임금, 저고용을 해소하기 위한 방안으로 공공행정, 교육, 보건의료, 복지서비스의 확충을 통해 정부지출을 늘려야 고용이 증대된다고 보도하고, 2003년 OECD의 기준으로 한국공공서비스종사자의 비율이 11.6%로 노르웨이(34.2%), 덴마크(31.3%), 스페인(18.2%), 일본(16.0%)와 비교해도 크게 낮은 수준이며, GDP와 부양인구비율을 고려한 적정취업자수를 분석해도 2003년의 경우 77만 6천명이 부족하며 정부의 중기재정계획에 따라 정부예산을 늘려도 2008년에 50만 2천명이 부족한 것으로 나타났다.
11) 한겨레신문(2005.9.12), 능력과 성과에 따라 공무원을 6등급으로 나눈다. 핵심인재(10%), 준핵심인재(10%), 잠재인재(15%), 보통인력(45%), 성과미흡군(5%), 퇴직준비군(5%)으로 구분하고 성과미흡군에게 특별교육프로그램을 100시간(기존 32시간) 실시하여 성과저조할 경우 대기발령후 퇴출하는 방안을 국무조정실에서 마련 발표하였다.
12) 2005. 9.15. MBC, KBS, CBS 방송보도내용. 능력과 성과에 따라 공무원퇴출방안을 마련할 경우 예산절감액은 중앙이 10%를 절감할 경우 28,360여명이며 1조9000억원정도가 절감된다. 이를 지방까지 확대할 경우 91,500여명에 8조7000억정도가 절감되는 것으로 이의 효과를 비교해 보면 부동산대책(8.31)으로 인한 세수증가액 1조원과 비교하면 엄청난 효과라고 정부(국무조정실)가 열린우리당 신학용의원에게 제출한 자료로 보도되었다.
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